温哥华与成都管理模式比较研究

 

(一)大温哥华地区治理模式概述

 

1．大温哥华地区治理主体的形成

 

大温哥华地区是一个城市联合。大温哥华地区位于加拿大不列颠哥伦比亚省西南海岸，位处弗雷泽盆地。以北部海岸山脉为界，东部为菲沙河谷区域，南部毗邻美国边境，西部到乔治亚海峡，包括22个市镇和1个选区。2011年共计231万人，预计到2021年达到了270万人。

 

大温哥华地区区域治理的历史可以追溯到1914年大温哥华地区污水收集系统和排水系统(GVSDD)，以及1926年大温哥华水区(CVWD)成立，分别向一些城市提供服务，为以后这些城市在财政等领域发展合作提供了基础。而大温哥华地区的区域规划功能源于1949年创建的低陆区域规划委员会(LMRPB)，其董事会成员来自组成该区域的自治市。1966年，低陆区域规划委员会(LMRPB)推出委托管理计划。①1967年通过哥伦比亚省立法，该区域成立了统一的管理机构，以实现总体规划合作和对各城市的统一服务。1972年，原来分散的污水处理、供水和公园管理人员都被统一到大温哥华地区。与此同时，区域政府也开始对大温哥华地区的公共住房和劳资关系加以干预，并承担了境内环境、空气污染控制的责任。②1989年，哥伦比亚省允许用于开发服务的经费通过区域地区划拨。到了1995年，自治市法案被再次修订，强化了大温哥华地区的区域规划权。该法案鼓励建立地区和城市的区域合作。除了区域规划这一工作重点外，其公共服务的功能也得到体现。一方面继续提供地区公园、供水和污水处理服务，另一方面又增加了诸如动物控制、文娱活动、图书馆、民间借贷以及公墓土地等方面的当地服务。

 

与此同时，大温哥华地区城市管理机构的设置在市政当局与城市居民的公共参与下也基本成熟：由每个自治市的董事成员和由选民选出的代表组成董事局进行管理。每位董事根据所代表选民的多少进行投票，每两万居民一票，每位董事不得超过五票。董事会通常每月召开一次。董事会下设立一些固定的委员会和顾问委员会，链接到更广泛的利益相关群体。其中包括社区(Communities)、企业和政府闻关系(corporate and lntergovernmental Relations)、财政(Finance)、住房(Housing)、公园(Parks)、规划和环境(Planmng and Environment)、废物管理(Waste Management)、水资源(water)及劳资关系(Labour Relations)等委员会。

 

1990年，大温哥华地区发表《创造我们的未来：步人更为宜居的地区》(Creating our Future：Steps towards a More Livable Region)远景宣言，成为鼓舞该地区规划建设、走向世界最宜居城市的行动指南，标志着大温哥华地区治理模式步入新的发展阶段。

 

2．大温哥华地区区域规划中的居民参与

 

1973年，大温哥华地区规划者花了一整年的时间，将之前分散、抽象的各种想法转化为宜居指标和项目计划，最终形成政府和居民都能理解和接受的宜居概念。而在一年前，宜居概念虽然已经成为规划关注的重点，但却没人知道其准确含义。宜居意味着仟么?宜居城市需具备哪些品质?计划制定者们本以为他们自己可以给出答案，但经过一年的努力，他们终于明白，宜居的概念是需要经过公众广泛讨论才能形成的。说服政治家或规划专业人员接受民众对宜居概念的见解并非易事，但最终结果还是让相关人员感到惊喜，通过市民参与汇聚了更多、更好的见解，无论是规划者还是公众的期望均得到最大程度的满足，最终形成了《宜居地区发展战略计划》(the Livable Region Strategic Plan)。

 

1976年，大温哥华地区规划首任长官哈利·兰西在《人性化规划》(Planning in a Human Way)一书中提出，要取得参与合法性，需要创建一套公众和政府成员都信任的建设性方法，一项长期而连续的程序。兰西强调参与的重要性，认为可以让所有成员参与决策过程、计划设计、实施策略和监控程序。以《创造我们的未来》为题。通过4JDoo多居民的公开会议，建立完备的公众咨询过程；并通过兴趣小组讨论、收集书面意见和调查信息，最终在1990年被大温哥华地区董事局采纳并通过宣言。此宣言将经过识别的超过200个问题转化为54项行动。这些行动包含五个主题，涉及如何使大温哥华地区选出的代表、居民和规划者制定生活品质和宜居地区框架：

 

(1)保持一个健康的环境(Maintaining a healthy environment)

 

(2)节约土地资源(Conserving land resources)

 

(3)服务变化的人口(Serving a changing population)

 

(4)维护该地区的经济健康(Maintaining the region’s economic health)

 

(5)管理该地区(Managing the region)

 

各自治市在审查《创造我们的未来》时，对这愿景的可承受力和如何服务于当地目标等问题提出了质疑。受这些评论的影响，大温哥华地区着手进一步提炼《创造我们的未来》项目，并制定的一系列大湿哥华地区计划。大温哥华地区计划分为功能性计划和区域性发展计划。功能性计划主要涉及废水处理、固体废物处理、供水系统建设、空气质量管理以及公园维护和保健设施配备等项目；而区域发展计划集中在运输和开发管理。这个区域发展规划后来又演变为1996年的《宜居地区战略计划》(the Livable Region Strategic Plan)。早期的规划过程及其产生的文件，成为与大温哥华地区未来愿景息息相关的动态链接。

 

大温哥华地区在区域发展规划中创造的参与式程序和与公民实行民主契约的惯例已经持续了数十年之久。2002年，大温哥华地区的《宜居地区战略计划》(LRSP)被授予迪拜国际“改善人居环境最佳做法”金奖。迪拜奖提名时强调说，大温哥华地区“广泛性协商过程的价值及通过发展和支持LRSP组织的合作伙伴关系，是最伟大的教程”。

 

(二)大温哥华地区治理的发展：从宜居到可持续性治理

 

从20世纪70年代起，大温哥华地区已经成为体现宜居理念的焦点和中心。大温哥华地区在此期间不断探索如何将“宜居”概念转化为实际的行动，继《创造我们的未来》之后1996年推出了《宜居地区战略计划》，2001年又增加了《持续性地区倡议》和《城市+百年愿景》。这些规划都进一步诠释了宜居的概念，更重要的是，宜居已经在此演变中，出概念逐步转化为可持续性的治理行动。

 

《宜居地区战略规划》集中于如下计划：发展、管理和运输，绿色空间和自然资源的有效保护，实现紧凑和密集的大都市的区域，并通过一个运输支持系统和可控制汽车运输系统连接到该地区，此设想计划创建位于自然与农田中心的紧凑型社区，以此提升生活质量。

 

《可持续地区倡议》(SRI)制定的发展框架，整合了区域内社会(包括美学和历史方面)、经济和环境目标，以可持续性发展的视角审视着大温哥华地区经济、社会、文化和环境目标的宜居议题。

 

l.社会可持续治理

 

大温哥华地区的可持续治理把人们首要关心的经济适用房问题作为治理的重点内容之一。1974年成立了非盈利性机构大温哥华地区住房公司(The Greater Vancouver Housing Corporation，简称CVHC)，专门处理该地区的经济适用房相关事项，联合市政、私人公司和其他非盈利组织建造新的经济适用房，以提供比周边租赁房屋更为低廉的住房。2003年，GVHC已经实施并管理了55个非盈利计划，为12个自治市处于不同收入水平的居民提供了3600户住房，受益者达一万人。此外，公司还启动了另外两个建造计划，增加了155户住房，其中三分之一的住户获得了额外的住房补助金。当然复杂的规划和创建宜居城市进程仅仅依靠类似CVHC这样的组织是不够的，地方和区域政府的推动必不可少。《宜居地区战略计划》意识到这一点，强调公共部门、私人企业和社会团体的合作，最终形成“城市管理运行协会”。协会成员拥有共同的价值观，即实现社会、经济、环境和文化的可持续发展，在此基础上评估城市的发展。

 

2．经济可持续治理

 

就业率对宜居城市经济发展极为重要。2001年经济发展会议强调大温哥华地区将吸引更多企业来投资，并指出温哥华地区需要将重心放到战略性经济发展计划上。这个战略计划需要实现区域内资产保值并保护原有的成功行业，如生产可代替交通燃料的高科技行业、生物科技产业、国际管理公司、电影和灯光制造业以及一些论证生态工业群可实现价值的试验项目，这些产业群承担着城市基本的要求和基础设施建设，以及可循环的废物处理系统。非政府组织智慧成长(Smart Growth B．C．)一直以来致力于创建哥伦比亚省可宜居社区，并已经形成具有经济效益的地区性合作组织。

 

3．生态环境可持续治理

 

城市绿地和公园是宜居的重要方面。大温哥华地区虽然成功实现了公园设计和农业用地的合理性，饮用水的保护性和林荫道路的普遍性，但还是存在城镇到绿地间维护保养的跨区域性问题。如何形成区域内生物多样性的共同认知和发展合作保护绿地的战略等城市生态环境可持续性治理问题。经过探索，大温哥华地区通过分流域的方法在社区进行规划，并实施雨水用水管理来解决这一难题。上述做法借鉴了非政府组织弗雷泽河委员会(Fraser Basin council)的策略，集合了政府、私人部门和民间团体共同处理了弗雷泽河流域的市民所关心的事项。

 

4．文化可持续治理

 

大温哥华中心地区的发展体现了文化的可持续性，展现了城市美学和历史。一个城市的文化源自城市的共同价值观和审美观，源自城市本身历史和地理位置的独特之处，也构成了城市不可复制的重要组成因素。城市居民生活质量直接和城市美学标志相关，其中城市的公共场所是体现城市美学的主要空间。温哥华市中心(Downtown)的核心地区，提供了大量公共场所供人们交流、娱乐，其他地区如斯坦利公园(Stanley Park)，格兰维尔岛(Granville Island)和法尔斯溪(False Creek)也修建许多公共场所。加拿大政府的加拿大遗产部(Canadian government ministry Heritage Canada)致力于城市文化，不仅是因为审美观的重要性，还在于它们赋予了经济、环境和教育的意义。

 

大温哥华地区在2009年更名为“大都市温哥华”(Metro Vancouver)，其2012年行动方案(2012 Metro Vancouver Action Plan)表明，它将继续致力于大都市区可持续治理。

 

二、科学发展的实践——成都城乡统筹管理模式

 

改革开放以来，与全国许多地区一样，成都在经济社会发展取得明显成效的同时，农村的发展步伐却远远慢于城市。为有效破解城乡分割的二元结构，成都市从2003年起，在全市实施了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，成都的城市管理又迈出了重要一步。成都城乡统筹经历了以下四个阶段：即城乡一体化提出阶段、管理体制改革阶段、以全面改革推进城乡统筹阶段、灾后重建到实施建设“世界现代田园城市”战略阶段。

 

(一)“城乡一体化”提出：城乡统筹规划管理先行(2003—2004年)

 

成都求2003年明确确立以“三个集中”为核心推进城乡一体化，即工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。在暂时不符合条件的地区，大力实施农业产业化经营、农村发展环境建设、农村扶贫开发“三大工程”，积极创造条件实施“三个集中”，并提出科学规划是推进城乡一体化的基础和龙头，要以科学规划引领城乡统筹发展。

 

因此，成都通过修编全市19个区市县及高新区的分区规划和县城总体规划，编制全市13个优先发展重点镇、14个区市县政府所在地和30个重点镇地控制性详细规划，以及编制全市新农村建设布局规划，全市规划了799个城乡新型社区，其中农村新型社区601个，城镇新型社区198个。于2004年完成了《成都市城市总体规划(2003—2020年)》，形成一套相对完整的科学编制城乡规划的具体办法和技术规范，并初步形成中心城市——区市县分区规划、总体规划——重点镇总体规划——新市镇建设规划——农村新型社区覆盖城乡的规划体系。

 

(二)管理体制改革：大部门管理体制构建护航(2005—2006年)

 

2005—2006年成都市先后实施了“项目年”和“加快产业发展年”，助推“三个集中”，在此期间，成都以多层面、全方位调整、精简和整合政府机构、部门、以及乡镇机构为目标的机构改革，初步建立起推进科学发展的城市管理机制。包括实施城乡农业管理体制改革，通过整合与农业管理相关部门，组建市农业委员会、市交通委员会等机构，同时完成乡镇机构改革；构建市、区(市)县、街道及乡镇、社区及建制村四级互动的政务服务体系；成立统筹城乡的城市管理局，将原市容局的全部职能和原城市管理执法局的全部职能划人城市管理局，实行相对集中行政许可权与行政处罚权的结合，减少管理主体，使管理体制更加顺畅，工作责任更加明确。

 

(三)以全面改革推进城乡统筹：民主自治走向农村(2007—2009年)

 

2008年，《关于加强农村基层基础工作的意见》和《关于深化城乡统筹，进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》的推行，拉开了农村新型基层治理机制构建的序幕。

 

2008年初，各市县区的农村社区和涉农社区先后在各村(社区)成立了村民议事会，建立监事会制度。至2009年，已有2030个村和涉农社区成立议事会，占全市98．5％，④构建起了党组织领导、议事会或村民(代表)会议决策、村委会执行、其他社会组织广泛参与的新型村级治理机制。

 

(四)民主自治从农村走向城市与“世界现代田园城市”战略的提出(2009至今)

 

随着农村基层治理机制不断创新突破，治理结构基本成形、成效初显，创新城市基层治理机制、完善城市居民自治这一基础性工作也日显必要。《完善城市社区居民自治机制试点方案》等的出台，推动了城市社区治理的健康发展。构建起以社区党组织为领导核心，以社区居民(代表)大会、社区居委会、社区议事会为自治体，以社区公共服务站(所)为服务平台，社区居民、驻区单位、社会组织共同参与的多元治理格局。

 

成都城市社区治理的大格局的形成，从城市治理的发展情况来看，无疑是当前城市治理变革和延伸之所在，而且均以城乡统筹为依托并结合自身社区的特点发展社区城市治理。当然，无论是何种形式的城市社区治理，最为重要的是为市民和村民提供了越来越多参与自治的机会。

 

2009年底，成都市委提升和深化城乡一体化实践，确立了建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，将农田保护、生态环保、现代高端产业、城市先进功能有机融合，以多中心、组团式、网络化的布局，力图走出一条科学建设世界级特大城市的新路。

 

三、温哥华和成都城市管理模式的比较分析

 

(一)温哥华与成都城市管理的差异分析

 

1．温哥华模式更加注重人性化管理

 

温哥华的城市基础设施发展相对完善，所以在城市管理与建设时更有针对性。在完善和优化城市公共基础设施的同时，更重视对城市宜居的内涵建设，强调城市的人文环境和居住区的文化氛围。如温哥华在对城市环境进行整治的过程中更加注重营造亲切宜人的城市氛围，并通过具体的措施努力为公众创造出一种崭新的生活方式。再如，温哥华的社区构建中，政府十分重视居民的社区感受．“核心是使城市中不同年龄、不同收入、不同文化背景和不同才能的人能够感受到归属感、被关爱和安全感，同时能够享受到方便的社会服务”。重视“人”的因素，通过人才培养、人才引进以及社区教育，不断提高市民自身素质。

 

城市的可持续发展不仅需要良好的“硬环境”，更需要人与人的和谐共处的“软环境”。在温哥华，2010年冬季奥运会城市管理从规划到运行实施，从市政作业到管理监控，从抢险急救到疏导到位，无不强调与体现“以人为本”的理念。如温哥华抓住奥运机遇大力实施“入文关怀”行动，成立冬奥会和残奥会交通小组(OPTT)，积极实施交通规划管理，利用travelsmart2010.ca网站资源，帮助游客和居民掌握交通情况，减少拥堵；倡议人们采用步行、自行车和公共交通工具，平均每天减少至少35％车辆使用，确保运动员、游客、居民、官员和运动会发烧友出行更为高效。而且通过“人文关怀”行动，将流浪人群妥善安置在庇护所，不仅使得来此观光尤其是冬奥会的客人享受到交通的便利，而且感受文化的休闲。

 

2．成都模式尚在注重城市基础建设阶段

 

成都市按照城乡规划编制、管理、监督工作满覆盖的要求，建立城乡一体的规划体系，制定了城镇体系规划和城乡一体的产业发展、社会事业发展、基础设施建设、生态环境建设等规划。在这些规划中硬件环境的改造成为现阶段成都城乡统筹建设的主要环节。总体上，与温哥华相比，成都宜居城市建设存在如下不足：

 

首先，体系性、层次性不够清晰。宜居城市的内容包罗万象，但是宜居城市建设应该分层次、按步骤进行，必须要根据城市的实际情况，实事求是，因地制宜。目前成都市的宜居性建设虽然提出建设世界生态田园城市的构想，但体系性和层次性不够清晰，试图很快达到“世界生态田园城市”的目标，对于实际情况的考虑欠缺，生态城市建设、智能交通、绿色社区等等项目“一拥而上”。这样不仅不能达到应有的效果，有时甚至会出现劳民伤财的局面。

 

其次，安全城市建设未被足够重视。安全需求是除了基本生理需求之外的人的最基础的需求。安全因素是宜居城市建设的基础因素之一。但是城市的安全性在没有发生相应安全事件的时候是不会引起人们的足够重视的。目前成都的城市宜居性建设对城市的安全性建设考虑得仍然不够。关于安全城市的研究也没有形成体系，而且宜居城市的安全因素是广义上的安全，城市公共安全只是其中一部分，安全城市建设尚未得到足够重视。

 

第三，城市特色建设有待加强。为了避免城市建设中的“千城一面”现象，各个城市在宜届性建设过程中都不同程度的根据自身的情况进行城市特色建设。如温哥华的城市特色可以概括为：“得天独厚的自然环境别具一格的城市布局，疏密有致的城市空间，千姿百态的居住建筑，密布畅通的道路系统，人与自然的高度和谐，保护完善的历史遗存。”国内城市的特色不鲜明也是人所共知的事实，成都市也难以逃脱“钢筋水泥森林”的城市印象。宜居城市是个性城市，是特色城市，是一个市民引以为豪的城市。在今后的宜居城市建设的过程中，“敢为人先、不法陈规”的成都人在城市特色建设方面还应该不断的加强。

 

(二)原因分析

 

不同的因素作用于中外城市管理体制，必然导致不同的结果，而对于城市管理体制的发展，叠加上运行机制的功能，蜕变为城市管理模式。事实上，造成中外城市管理差异的最基本原因是城市发展的阶段不同，西方的大都市治理模式已日渐完善，并自成体系。而改革开

 

放后，我国城市才得到前所未有的发展。如今形成了长三、珠三、环渤海三大都市密集地区与11个城镇群，成都的都市圈目前处于全国都市圈第二梯队。相比西方国家而盲，我国大都市区发展尚处在初步阶段，配套机制还不完善，大都市治理的构建还在探索和试点的过程当中。其问题主要体现在以下两个方面：

 

1．跨区域性职能政府缺失

 

20世纪90年代以来，西方国家的太都市区管理主体模式各不相同，如大伦敦于1998年重新构建大伦敦政府，雨日本东京大都市区一直以来就是以东京都政府作为跨区域管理主体，大温哥华地区则自60年代建立大都市区委员会以来，一直发挥着协调治理重大作用，虽然也曾被省府取消其职责，但经过委员会不懈努力，很快恢复了职能。

 

我国地方政府的职能根据不同级鄹、不同行政地域

 

范围而不同，相应缩小或放大。若以地级市作为区域中心城市，受限于自身的区域利益，难以发挥其跨区域的作用，也无法有效行使区域性职能。因此，2009年国务院连续审批和发布了一系列有关区域规划和区域振兴发展的政策性文件，其数量之多、发布时间之密集、影响范围之广，前所未有。@可见跨区域管理主体缺失，已然成为我国大都市区治理构建的重大闷题。成都作为西部中心城市，其大都市空间格局业已形成，管理形式为统筹城乡的城市管理大部门管理体制，然而尚不能完全承担跨区域性城市治理的职责。

 

2．横向运行机制缺乏

 

西方国家城乡治理模式伴随着上个世纪60年代的瓶城运动，城市化步伐加快，大城市的建设和改造而形成跨区域的模式。西方国家大都市区治理的运行机制比较完善，美国主要有跨地区间协议和跨政府间协议，日本的大都市区运行机制主要是广域联合机制，大伦敦采取的是多级分权制。

 

大温哥华地区主要是参与机制下的公民契约，早在60年代成立了大都市区治理模式，区域机构相比于其他自治市，具有最高级别大都市政府功能而且规划管理权限超越其他自治市，因此，大温哥华地区系统的运行主要建立在协同基础上，由各地方市政当局为共同利益和平衡差异而齐心协力开展工作。大温哥华地区是“同盟”和“只为自治市同意他们傲的事而存在，不能有任何私心”。这样大温哥华地区体系是“偏重于协议”。“当不够完美时，共同制定的规划形成相当大的能力去达成共识，并针对在区域设置的一个特定政策范围的具体事项”。对于有争议的事项，大温哥华地区协调不同自治市产生比较大的分歧，以及考虑优先于自治市的利益，而关注整体的利益。因此，其模式优势在于从选举区域选出的当地领导人有责任更倾向于发表更利于大温哥华地区发展的观点，以获得强大的利益支持。

 

我国目前城市同级政府之间，基本无畅通的协调沟通运行机制。一方面，大都市区的多市镇政府间比较难以协调，另一方面在比较密集的三大都市群，其中大都市区之间也比较难以合作。虽然我国一些城市已经成立了跨区域委员会，如成都市建立了交通委员会、市农业委员会等以解决区域性问题，和实现政府职能的转变，实际上受各级地方政府的约束比较大，因此依靠区域整体协调方能完成的工作，有时难以协调，其效果并不理想。

 

综上所述，温哥华和成都两个典型的具有宜居和可持续发展理念的城市，以其各自独有的城市管理特色和体制，展示不同地域、不同文化、不同历史下的城市治理的共同愿景，为城市更美好而努力。大温哥华地区发展历程为成都市的城市发展提供了良好素材，也无疑为我们深入了解世界城市发展情况提供了一个很好的窗口，能够为我们了解世界城市的城市管理特点，尤其是世界宜居城市的管理特色提供良好的借鉴和参考。同样，成都的城乡统筹实践，也展现了其在全国的独特地位，而且其城市发展历史悠久，成就斐然，尤其能够代表建国以来的城市管理的发展情况。通过对成都和温哥华城市管理各自独有的区域性特征的探索，解读成都城市发展深厚的地域文化特色，可以为地方城市的当代发展提供参考和借鉴。