安省冰暴危机处理得失谈

2013年圣诞节安省严重的冰暴过后，市政府在很多方面应该检讨一下：

即时应付危机和善后处理的手法；备受争议的政治动机；可以从应变策略中汲取的教训与启示；还有长远必需探讨的电力危机风险。

首先，市议会需要检讨2013冰暴发生时和事后处理事件手法上的得失，从中汲取教训。

市议会议员由民众选出，危机出现时，他们有没有即时扮演积极和重要的?色？有没有紧密地联系紧急管理中心(emergency management office)，即时向市民大众发放有用的消息？

今次冰暴事件，很多人抱怨未有第一时间得悉政府准确的讯息，例如食物礼物卡(grocery gift card)未能全数给予有需要的人士，令到真正有需要的市民失望。而且，市民最需要解决他们遇到实际出现的电力难题，求助时，却很难从电力局的通讯中心(Toronto Hydro call centre)得到答案，因为电话往往挤塞，311过份集中的沟通方式，是否需要改善？

一般来说，民选市议员，最清楚当区的实况，明白那些市民的需要，认识可以帮助他们的地区资源和设施，知道联络他们的通讯渠道和方法，他们最适宜担当桥梁的支援?色，扮演协助紧急中心策略性的伙伴，可惜多伦多市议员的表现水平并不一致，有出色的，也有隐形的。

其次，危机出现时，领导人的能力最备受考验。

有人批评在紧张关头时市长福特的?色，至少他未能像纽约新上任的市长白思豪(Bill de Blasio)那样，当大风雪侵袭，亲身铲雪，第一时间召开紧急应变会议，统筹各方，准备好迎接暴风雪的挑战而赢得好评。

舆论对多伦多有效地巩固城市基本需求、维持城市如常运作两方面，市政府和市议会集体领导下的表现，总算及格。技术人员不懈的救援努力和善后工作更获嘉许。

至于多伦多应否宣布进入紧急状态的问题？事后孔明，只可以说见仁见智。

我个人第一时间回应传媒，认同市长福特的见解，认为没有必要。

原因是城市的情况，未有失控，客观地，情况未坏到需要以紧急状态处理的程度，符合特殊的紧急条件，同时也对提早恢复电力供应没有帮助；而且，前线的服务资源和人手早有协议，基本上可以互相支援。停电影响范围虽然大，但未达到威胁市民人身安全和严重到危及物业的紧张程度。整个城市的活动，大致上如常运作，未有中断。

况且，何时宣布紧急状态？法律上未有清晰的指引，各市区可按本身情况，由市长自行宣佈，有或未有这样做，同样可以得到省府和省长的资源，例如人力、装备以及特殊部队的支援，只要提出交涉，一定可以得到援手，有否法定或正式宣布，不是唯一的条件。至于副市长后来提议出动军队的援助，似乎只是经济考虑的问题，实际上可有可无，循其他途径去收拾断枝残局，可能成本效益更佳。

但今次事件安省执政党的领导水平，却受到反对党严厉批评，特别是保守党议员Lisa MacLeod指控省长韦思(Kathleen Wynee)处理分派食物卡措施时，有厚此薄彼之嫌，玩弄所谓“邮政地域政治”(postal code politics)，偏袒自由党票仓的大多伦多地区，而忽略其他受灾选区例如Waterloo及Guelph，手法不公平， 将政治利益放在省民利益前面，而且计划实施之前，未有考虑周详，安排出现混乱，难辞其咎。

例如当礼物卡派光时，还有百多人排队轮候，而当中更有残疾人士十分失望，指责政府未有用邮寄方式，发放给真正有需要的人士。政府可能高估了公民奉行信任制度(honour system)的自觉意识，滥用了这笔补助金的资源。安省政府未有在第一天就向民众发放清晰的宣传：只有那些在大停电损失了容易腐坏食物，而又无法负担这笔损失的民众，才应该前往领取这笔补助。虽然省长韦恩辩说8500户民众受惠，食物卡供不应求，总比不做好，但形象上，却酿成了一场不算小的公关灾难。

最后，政府紧急应变措施的准备功夫是否不足？面对未来同时程度的灾害重临时，多伦多的准备足够吗？

我认为市议会有否需要成立第三者客观独立的评估，检讨这次市政府和电力局处理突发事件和紧急情况的做法，从中放取经验和教训，提升应变的准备。例如多层大厦共管物业的住户，应否有更多发电机？建筑条例(building codes)应否指定需有备用电源系统？Toronto Hydro增加了电力供应商外判后，一旦出现电力不足或停电时，会否出现严重人手短缺？更重要的是：能源供应方式是否更多化元？

谈到风险处理的大方向，值得深入分析一下。

例如多伦多市政府最需要检讨的，是电力运输网(grid)，应否埋在地底？多伦多电力局最大的考虑是财政理由。

需知道：减低未来风险，消除风险，总要付出代价。问题只是代价的成本，是否比减低的损害还要大？分析这次冰暴风险管理，多伦多电力局和安省其他电力供应机构首先要计算的数据，包括圣诞节大停电对30万消费者的影响，当中家庭成员和商户金钱上的损失。

面对未来类似今次这样严重的天然大灾害，需要最少考虑三方面的因素：1. 可能损害的程度：2.再次发生的可能性；3. 减低损害要付出的价钱。保险公司估计今次冰暴对安省、魁省和纽省的损失大约10亿元，还未包括无法计算，财政上、身体上和感情上的成本。

假如电力局要减低暴风雪对输电网的大量损毁，改为埋在地底，成本便要增加7至8倍，市民的电费便要增加。我们必需考虑计划成本会否太过昂贵？而且有可能万一遇上类似亚省那样的大水灾时，地下电缆容易损毁的新问题便会出现。

参考英国最新一份专家研究报告的评估，以40年为期，地下电缆维修费用4.2公里便需要2.2英镑，比架空输送网贵5倍。

冰暴带来最大损失之一，是多伦多20% 冠盖成荫的全市树木，受到风雪无情的摧毁。而将输电缆埋在地下，是保护城市树木的更好方法。至于市政府大量及频密的树木修剪工程，减低破坏电线的树本管理(vegetation management)，成本价钱不菲。所以风险管理的改善虽然有必要，但必需以成本效益分析为依据，才不至得不偿失。